法制日报记者杜晓

法制日报实习生胡月

“领导签字”曝出的权力漏洞如何补牢

本报刊发的广西壮族自治区桂林市某区“女接待”模仿领导签字，以“政府公务费”名义虚假报账1235万元引起社会强烈关注。

近日，《法制日报》记者就本案暴露出来的问题进行了广泛采访，多数受访者认为，一些公共财政的资源在使用时缺乏必要的、规范化的审批程序。目前也存在一些审批程序，但是这种审批程序可能是各部门自己就可以决定的，或者是各地方在行政系统内部就可以决定的，缺乏外部的监督和制约。而且，公共财政中支出这一部分的使用情况并没有对社会足够地、及时地、充分地公开。因此，公众无从知晓，存在暗箱操作的行为，在这种情况下，各种各样的监督规则就很容易被规避。

专家认为，降低行政成本、遏制“领导签字”的权力，需要信息的公开透明，同时加强日常监察力度

□视点关注

领导签字=钱？

广西壮族自治区桂林市某区党政办公室一名接待员，3年来冒充该区党政办主任、区委、区政府领导人的签名，通过填写经费报销单、差旅报销单、涂改报账凭证等手段，从该区会计核算中心以“政府公务费”名义虚假报账1235万元(见《法制日报》8月19日9版)。

此事经本报报道后，即引起社会热议。许多人都忍不住问：巨贪女接待只是倒在了模仿领导签名上，如果是领导真签名将会栽在哪个环节？

巨贪源自监督缺失

据办案人员透露，桂林市的这名女接待员白园对假借领导名义报账其实也心存顾虑，一个月仅敢报一两回。但几次得手后，她就大胆了。“因为她发现，只要有‘领导签字’，几乎没人问。渐渐地，她报账越来越频繁，到后来，几乎每两三天就报一次”。

据了解，当时，白园所在的区已经实行公务费用会计核算制度，即区委、区政府成立会计核算中心，隶属辖区财政局，主要职能是对区直机关各部门、单位预算内和预算外资金等财务收支采取“集中管理、统一开户、分户核算”。在各部门、单位原拨款方式、财务自主权、资金支配权不变的情况下，由会计核算中心集中办理和监督会计核算业务。纳入中心核算的部门、单位取消会计岗位，只保留一名报账员到会计核算中心报账。

报账员主要负责审查整理本单位的收支原始凭证，履行本单位内部签批手续，本人签字后交会计核算中心办理结算等。报账程序为对预审合格的原始凭证整理、归类，核算凭证的张数、金额后填写经费报销审批表，在经办人、报账员、审批人签字后由报账员交会计核算中心，会计核算中心会计初审、主管会计审签后出纳根据审核单据的金额填写现金支票或转账支票交报账员支取或转账。

有专业人士称，白园所在区的公务费用会计核算制度不可谓不完备。而且因为报账较多，曾有核算人员怀疑过白园，但因她有“领导签字”，也就没人敢说什么。

对于白园如此肆无忌惮地冒充领导签名骗钱，一名检察机关的工作人员告诉《法制日报》记者，关键问题在于，看似完备的程序实际上缺乏公开度和透明度，才使得简单的领导签名成了财务上的“尚方宝剑”。

北京大学法学院教授王锡锌说，长期以来，对公务消费一直呼吁进行有效的规范、监督，但问题依然严重。这“有很多方面的原因。首先，一些公共财政的资源在使用时缺乏必要的、规范化的审批程序。目前也存在一些审批程序，但是这种审批程序可能是各部门自己就可以决定的，或者是各地方在行政系统内部就可以决定的，缺乏外部的监督和制约。其次，这些公共财政，特别是支出这一部分的使用情况并没有对社会足够地、及时地、充分地公开，因此，公众无从知晓，存在暗箱操作的行为，在这种情况下，各种各样的监督规则就很容易被规避”。

“签字”背后的公务费“黑洞”

有分析人士认为，与白园模仿领导签名报账相对应的，是财政支出“政府公务费”的无底洞。白园涉案从时间跨度上是3年，实际上涉案时间是整整两年。两年时间内，一个区的财政竟然可以多支出“政府公务费”1235万元而不显拮据，平均每月多支出50多万元。而且这些全部是假账，没有一笔“真账”。游离在“真账”之外报销的假账已如此之巨，不难想象，这个区一年又需要报销多少“真账”。

“是白园的黑手可怕，还是政府公务费的黑洞可怕？两者都可怕，后者更可怕——后者的庞大资金数额可能穿着华丽外衣，比暗箱操作的黑手报账在实质上更隐蔽。但关键是，没有这个公务费黑洞，假账黑手是不会有施展空间的。”有分析人士如此说。

《法制日报》记者了解到，由于公务消费缺乏必要的透明度和监管，因此往往取决于领导的主观愿望，经常是“花起公家的钱来不心疼”，行政成本的恶性膨胀已经成为一个比较严重的问题。

某政府部门办公室的一名工作人员，从进入办公室负责接待工作起，已有好几年的接待经历，他告诉记者，搞了几年的公务接待工作迎来送往中，有两个感受最为深刻：公务消费一个是浪费，再一个就是繁琐，因为，领导们往往“要面子讲档次”。

“虽然公务接待都有严格的接待标准，但在实际操作中，往往容易‘破例’。”这名工作人员说，“比如喝酒，虽然我们规定接待用酒不用外地高档酒水，但在用餐时，领导一般都会征求客人尤其是上级领导的意见，有些上级领导只喝固定品牌的高档酒，当地领导总是充分满足。还有一个问题是在用酒数量上无法控制，由于领导们热情好客，一旦碰到酒量大的客人，酒水常常超标。住宿标准的超标也是家常便饭。”

这名工作人员告诉记者，在公务消费方面具体的制度也有，但很少被执行。“比如单位规定了只有少数领导出差才能坐头等舱，但很多领导都会给办公室打招呼要求订头等舱的机票，办公室通常也是来者不拒，反正不是自己掏钱，也没人查这种事情”。

一组被人们广泛提及的权威数据显示，从1978年至2003年的25年间，我国财政收入增长了约28倍，而同期行政管理费用却增长了87倍。而且行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%。

前不久，有关部委的调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元，2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。

“从宏观上来说，过去很多关于政府管理和政府运行的研究都表明，中国行政运行的费用一直是居高不下的，有人估计超过了30%。换句话说，预算支出中可能有将近三分之一就是政府自己来运行的。”王锡锌说。

遏制“签字”漏洞需信息公开

“‘政府公务费’不是预算多少花多少，而是花多少决算多少。‘政府公务费’有多少是‘实’的？各种规章制度和各个监督机构，几近没有发挥任何作用。”一位不愿具名的专家说。“‘政府公务费’指标不受限制、多么荒诞的费用在‘领导签字’后就可以畅通无阻，这是巨贪女接待所揭露出的政府财政支出内幕。”

对此，不少业内人士呼吁，通过实现信息的公开透明以抑制行政成本的恶性膨胀，同时，通过公开透明约束领导“一支笔”的权力。

“如果从微观来说，某一个部门、某些部门的运行费用是不是很高？的确是需要看科目细化。举一个很简单例子，‘三公消费’问题，民众一直要求公开。每年‘三公消费’数字非常高，高到什么程度，可能有不同的版本，但是总之是非常惊人。”王锡锌说。

正因为如此，王锡锌建议对“三公消费”进行预算公开。

王锡锌认为，降低行政成本是政府的责任。“‘三公消费’就包括在行政运行费用里，比如公款的接待，还有公车，都可能在运行费用里面。如果运行费用的科目很细，我们就可以看到哪些是用于车辆的，到底有多少车辆，这个机构有多少人，人均配了多少车辆，一台车辆每年支出的费用有多高，这时候我们就能够看有哪些费用是可以降低的，甚至是完全可以减少的。政府不仅可以让公众能够了解政府的运行成本是怎么样的，同时，也可以更好地改善我们的政府管理，真正地降低成本”。

“关于‘三公消费’，有不少官员提出，‘三公消费’中的接待、公车等等项目，是放在不同的项目中的，并不是单独列为一块。比如说接待费用可能算到行政管理费上了。在我看来，‘三公消费’可以作为预算公开的一个单独项目，这在技术上是没有问题的，只是更繁琐而已。”王锡锌说，“许多开支之所以不能够节省出来，本质上不是因为不能，而是因为官员不愿，如果要解决这个不愿的问题，仅仅依靠官员的自律是不够的，需要引入‘阳光’，需要让我们政府到底花了哪些钱，让民众来评判哪些钱是不应该花的，比如说公务的考察费用，公车的开支，哪些是必要的，哪些是可以缩减的。”

据了解，尽管政务费用的公开“在技术上是没有问题的”，但在具体实施中却显得困难重重。

国家行政学院教授汪玉凯认为，“三公消费”难以公开，具体原因是政府部门思维传统僵化、政府部门裁量权过大。

汪玉凯进一步指出，《政府信息公开条例》已经实行，公开是原则、不公开是例外，但政府部门还是倾向于把政府的这些信息视为秘密，不能主动公开，遇到公民申请公开，仍然“犹抱琵琶半遮面”，只装作不知道。此外，政府部门之所以可以装作不知，原因在于没有严格的制度，政府自由裁量权过大。

汪玉凯举例说，广州政府主动公开了预算，而上海政府遇到公民申请仍不公开，同是地方政府，“公开不公开两可，就是因为政府部门没有受到严格的约束”。

对于降低行政成本、遏制“领导签字”的权力，中国人民大学法学院教授杨建顺则主张加强日常监察力度。

杨建顺告诉记者，2006年、2007年出台了很多相关的约束规范。日常的检查非常重要，定期的检查容易形成防范。日常的检查主要以不定期的检查为主，中共中央办公厅等已经发了很多的文件进行约束，现在要做的是用严格执法来形成一种威慑力。制度建构起来之后，还需要一些具体的保障措施，监督检查便是保障。

“由国务院机关事务管理局起草的《机关事务条例》在很多方面会从责任、具体的处理标准上作一些规定，这对检查机制的明确，对相关检查人员的保障都有较好的控制。而且，工商、监察、审计等部门也要介入检查。此外，还要有人民参与的途径。举报、监督检查是很重要的，目前很多不良现象都需要通过相关的立法和监督检查手段的完善来规范。在监督检查手段的保障、方式的多样化、参与的方便性以及奖励机制、惩治机制等方面，也需要再作进一步的完善。”杨建顺说。

但一位不愿透露姓名的专家指出，各部门和地方政府的利益对公开政务费用形成了较大的阻力，以至于财政部门难以制约一些收费、罚款等预算外的资金。“行政成本特别是公务消费节节攀升、公私不分等现象严重，长此下去，不仅影响政府形象，也会拖垮财政”。