中新网海口1月17日电 (记者 王辛莉)日前，海南省四届人代会常务委员会第十九次会上通过了多项地方新法规。但是，其中两项法规的二次审议稿中曾出现的关于“改革创新失败免责”的条款在最终表决草案中被删除。海南省人大有关部门解释原因：“该条款在实践中难以把握，容易产生规避法律的行为。”

　　记者分别在《海南省企业和企业经营者权益保护条例》、《海南国际旅游岛建设发展条例》两项草案二次审议稿的第十九条和第五十一条看到如下相似表述：鼓励和支持企业和企业经营者改革创新，以及支持国家机关、企业事业单位及其他组织在推进海南国际旅游岛建设发展中改革创新，先行试验。对因改革创新未达到预期效果，但其改革创新方案制定和实施程序符合有关规定，个人和所在单位没有牟取私利，也未与其他单位或者个人恶意串通，损害公共利益的有关人员免于追究责任。

　　海南首次出现“免责”立法条款

　　该条款首先在本次人大常委会上引起热议。

　　海南省人大常委会法制委员会副主任委员符琼光透露，此条款是海南建省办经济特区23年以来首次出现在地方法条草案中。

　　海南省人大常委会副主任、省人大法制委员会主任委员、原海南省高级人民法院副院长毕志强对中新网记者表示，“免责”旨在鼓励改革创新，大胆尝试，为革新者创造宽松的工作环境。

　　但是，在小组会讨论时，毕志强提请人大常委们注意：该条款是否符合当前中央和党内外的有关规定？是否和国家相关法律冲突？是否会出现重大失误而因此逃避责任？

　　海南省人大常委、原省委党委副校长廖逊认为，虽然中国改革开放三十多年，但当前许多重大领域的改革创新仍需“摸着石头过河”。该条款的动机是激发创新力，目前尚无证据证明该条款实施可能带来危险。

　　他表示，立法并非一次性的，如在实施过程中出现问题还有纠偏机制，但付出的代价是不能追究过去所犯错误。

　　海南省人大常委、省发展控股董事长刘明贵的理由相反。他表示，过去的时代可能需要这样的“免责”机制，现在已不需要了。另外，从体例看，“免责”在两项法规中显得凸兀不协调，如果觉得改革创新非常重要，人大可另行制订法规。

　　另一些人大常委们则表示，“革新失败免责”在现实中不好操作，条款中提倡改革创新即可。

　　“免责”入法一波三折

　　事实上，此次“免责”也可看作是海南人大立法机构对自身的改革。

　　海南省人大常委会副主任毕志强坦言，“改革创新失败免责”条款是海南利用特区立法权进行某些“突破”。

　　“突破”意味着斟酌和权衡。记者注意到，“免责”条款在两次讨论稿中针对的对象趋于宽泛，而“免责”条件更加严苛。

　　在2010年11月人大常委会第十八次会议上，第一次提交讨论的《海南国际旅游岛建设发展条例》草案第六十条称，“支持县级以上人民政府及其有关部门、单位”，在二审稿中扩大到“国家机关、企业事业单位及其他组织”。一审稿中“对因工作失误”则修改为“对因改革创新未达到预期效果”。

　　毕志强对一审稿作说明称，此条款坚持宽严相济的原则，对因工作严重失职造成重大建设项目延误或者造成重大损失、恶劣影响的市、县、自治区人民政府和有关部门、单位的主要负责人、直接负责主管人员和其它直接责任人要按照国家和海南的有关规定给予问责。

　　在二审时，毕志强再次对该条款作说明，称是“鼓励创新、宽容失误”。

　　在二审稿提交表决前，毕志强对中新网记者表示，通过征求常委们意见，是否附合免责条件在具体工作中难以界定，法制委员会因此研究决定删除该条款。

　　记者还注意到，《海南省企业和企业经营者权益保护条例》一审稿中没有该“免责”条款，讨论时有常委提出企业也需革新，因而在二审稿中添加了该内容。但在二审讨论时，又有常委提出异议：一些企业负责人利用革新作借口，中饱私囊、损害公众利益，若据此“免责”后果难以把握。

　　一位不愿透露姓名的海南省人大官员表示，地方立法应考虑可操作性、可控制性以及约束性、导向性。为倡导改革创新而给予“免罪牌”、“免死牌”，说明在新时期的今天人们对海南改革创新的呼声仍然较高。

　　“免责机制”是否多余？

　　海南“革新失败免责”进入立法并非新生事物。

　　2006年，深圳在全国开创先河，在《深圳经济特区改革创新促进条例》中规定了三种改革创新工作未达到预期效果的免责条款。2009年1月，重庆市实施的《促进开放条例》中也加入了上述免责条款。

　　记者从网上搜查到关于深圳、重庆实施效果的最新信息是2009年7月《人民日报》的报道。报道称，实施两年多的深圳和实施半年的重庆都没有启动过免责调查。

　　一些观察人士因此认为，“容错机制”、“错试条例”本是多余的法规。改革创新动力不足的根本原因在于官员的政绩观有误。

　　据《瞭望东方周刊》报道，据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，中国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿-5000亿元。一些质疑者担心，容错机制会加剧拍脑袋决策和资源浪费。

　　海南一位热心社会事务的民间人士刘先生表示，“革新失败免责”是一个伪问题，人大立法应关注的是公民等主体的权责保障以及制约某些行为，而不是滥用“豁免权”。如此重大的地方立法有关部门应举行听证会。

　　海南大学法学院副教授王琳表示，深圳和重庆的立法已在国内引起争议，创新应是法律规定的范围内进行。在改革开放初期，中国不具备完善、健全的法制环境，“免责”可以理解，但今天再出台违背法律精神的“免责”立法，民众会问此举“保护谁？”

　　王琳认为，“免责”无论是否写入法规都一样：不违法不应追究，违法一定被追究！

　　王琳表示，海南目前确实存在某些领域创新不足、干劲不足，过于保守的现象，1988年中国社会科学院制定的《海南经济发展战略(20年)》中一些规划至今仍有前瞻意义，一些目标还没有实现。

　　海南期待革新实干

　　2010年，海南国际旅游岛建设上升为国家战略，国家赋予海南多项改革创新、先行先试的权利和政策。海南再次迎来重要发展机遇期。

　　海南旅游业界对此深有期待。

　　海南省旅游协会副会长、海口市旅行社协会会长房新海表示，“革新失败免责”利大于弊。他理解该条款更多是推动政府机关和国有企业改革创新。他说，海南旅游的开放创新不如内地一些省份，工作惰性现象较普遍，如“免责”能鼓励解放思想，加快开放，对整个行业是好事。

　　海南省旅游行政主管部门一位官员表示，“免责”说明大家对海南改革创新较弱存在焦虑。但在当前强调法治的大环境下，单位领导要承担相应的领导责任，发生重大损失时国家还有渎职罪，再提“革新失败免责”令人怜悯。

　　这位官员表示，革新需要抛弃私心杂念，有时也确是涉及个人仕途的“要命”试验，但改革创新更需科学论证和实干精神。江苏、浙江、广东等旅游经济发达地区，国家没有给予更多的优惠政策，没有整天高喊创新的口号，但他们干成了许多事。